城市管理综合执法中遭遇抗法的特点、原因及法律适用探讨
——上海市徐汇区城市管理监察大队遭遇抗法事件日益激增引起的重视及相关问题思考

邢益民
【摘要】
本文针对上海市徐汇区城市管理监察大队成立至今遭遇抗法事件日益激增的趋势，从中分析该类事件的特点、原因及法律适用的价值评价，并提出该类问题的探索解决、协调机制和防范教育、提高执法水平相结合的应对措施，以达到惩罚违法、教育人民、维护稳定三者的有机结合。

自从国务院继2000年9月8日下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，紧接着2002年8月22日以行政法规的形式颁布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》后，全国许多大中型城市相继开展了城市管理综合执法工作。上海市是较早开展相对集中行政处罚权工作的城市之一，上海市徐汇区城市管理监察大队又是上海市开展相对集中行政处罚权工作最早的单位之一。上海市徐汇区城市管理监察大队成立至今已经有5年了，其中遭遇的抗法事件正在成逐年激增的趋势，其他省市的相对集中行政处罚权工作也正在遭遇抗法激增的趋势，其激增态势令人担忧。国家的稳定和发展离不开有序的社会秩序，而良好的秩序则需要执法人员依法执行法律来实现。笔者结合上海市徐汇区城市管理监察大队的抗法遭遇，拟对该类事件的特点、原因及法律适用的价值评价进行分析研究，旨在使执法机关正确理解和适用法律，对抗法事件正确处理，既保障国家的正常管理活动，也保障公民的合法权益不受侵害，从而营造良好的法治环境。
一、 城市管理综合执法中抗法的特点
（一）抗法的主体
1、抗法主体以外来人员居多，他们文化程度较低，大部分的文化程度基本是文盲，法律知晓程度更无从谈起。在上海市徐汇区城市管理监察大队遭遇的抗拒执法事件中有90%以上的抗法主体是外来人员。就抗法人员本身而言，他们法律意识比较淡薄，甚至不知抗法也会构成犯罪。另一方面，外来人员普遍有一种地域排斥心理，认为当地执法人员是在排斥他们歧视外来人员，从心理上就有一种抵抗情绪。近年来受社会腐败现象的影响，外来人员思想意识中总认为当地政府不是为他们考虑，处处在刁难外来人员，所以执法人员的出现总被想象成压制势力，逆反心理强烈，矛盾激化可想而知。
2、下岗人员和女性抗法呈明显上升趋势。现在抗法人员多为流动小摊贩和无业小商贩等经济收入不稳定的弱势群体，他们中有相当比例的是在企业下岗后无技术又无能力，暂时也找不到工作，但是又要养家糊口的社会最底层人员。在个人利益受损情况下易情绪激动，作出不理智举动。他们一方面活跃了我们的市场经济的发展，但另一方面也给我们市容市貌、道路安全管理、综合治理等环节带来了困难。近阶段的抗法中有相当一部分是女性，她们依仗自己的性别对抗执法人员。采取的手段往往是利用女性特有的身体部分阻碍执法人员正常的执法行为，如当众脱衣服、故意用女性特有部分接触执法人员，诬赖执法人员耍流氓煽动群众抗法，或是采取耍无赖手段如躺在执法车辆前、睡在暂扣物品上阻止执法人员执法，但是针对对象往往是被行政强制措施暂扣或收缴的物品和执法的行为而非执法人员人身，这些都反映了女性力量小、暴力程度相对较低的生理特点。　
　　（二）抗法的客观方面
　　1、抗法事态发展速度快，参与人数多，暴力手段逐级上升。抗法之初，多数是某一个或几个人对执法人员的执法活动不理解和不接受，进而发展到对执法人员进行推搡、拉扯等，最后在抗法行为人的煽动下，很快就发展为几十人甚至上百人聚集，阻拦执法人员。而且在抗法的行为方式上，也由开始阻拦、谩骂、顶撞发展为抢劫暂扣物品、殴打执法人员等暴力手段。如2005年1月上海市徐汇区城市管理监察大队队员钱某在巡逻途中发现有人在违法设摊贩卖盗版音像制品，随即上前执法，违法当事人当即丢弃违法贩卖的音像制品逃逸，当钱某正在清点违法物品数量进行登记的时候，违法当事人竟然纠集他人返回原地，并对钱某进行殴打，最终导致钱某右手腕骨折的恶性突发性暴力抗法事件。
　　2、抗法的主要方式是起哄、煽动、耍无赖、使用暴力且有明显的突发性。通常情况下，由于城管综合执法活动仅仅涉及一人或数人的切身利益，无法形成与执法人员的对抗。为达到逃避法律制裁的个人目的，违法人员往往在围观的人群中进行起哄、煽动，编造虚假事实和理由来博取不明真相的围观群众的同情。也正是这一原因，抗法事件的发生就不可避免地体现出突发性。如2005年8月在上海市徐汇区商业中心地带的一起抗法事件，违法当事人对前来依法执行公务的执法人员进行阻拦、推搡，后又将被依法暂扣在执法车辆上的部分物品抢走，并跳到执法车辆车顶上喊：“城管打人了，黑猫抢东西了。”最终导致事态恶化，该路段上近百名不明真相的市民一起阻碍城管执法人员执法，围堵执法人员长达2个小时之久，造成该道路交通严重拥堵。　
　　3、抗法行为多为临时起意。此类事件行为人大多事前没有预谋，群体抗法的较少，大多因为执法与被执法、处罚与被处罚的矛盾对立激化而发生。执法遭遇抗法大多是在对违法当事人进行行政强制措施及行政处罚时发生的，如对违法当事人采取暂扣违法物品，进行当场行政处罚等行政行为时，当事人一时情绪失控或是不愿意接受处罚想逃避处罚，继而其就采取极端的方法抗拒执法人员执行公务，临时采取了一些抗法的行为。
（三）抗法对象
抗法行为的被侵害对象全部是城管基层执法人员。这一方面说明群众在对城管执法时存有抵触和对抗情绪，另一方面说明城管基层执法人员在执法过程中或多或少地存在一些不容忽视的问题。现行的城市管理综合执法体系将管理与执法单一的割裂，城管执法仅仅是一个相对集中行政处罚权的执行，而在实际操作中执法的方式又较单一，往往执法的对象是社会弱势群体，他们容易博得人们同情，由此造成了人民群众的不理解不支持，使得城市管理综合执法遭遇较多的抗法行为。
　　（四）从抗法地点和参与人员看，抗法地点多以人员流动较多的路段和人员集中的商业网点为主，参与人员以外来人员为主。抗法事件中，发生在人员流动较多或集中的地点占到抗法事件总数的85%。外来人员地域观念较强，在遇到同乡与执法人员发生冲突时，往往会因地域观念而“帮忙”，同时一些不明真相的群众抱着一种盲目的同情心也为违法人员说情、阻碍执法，忽视甚至无视国家法律的存在共同抗拒正常的执法活动。　
　　（五）从抗法的方式和后果看，绝大多数抗法事件当事人实施暴力的程度轻微，造成的伤害和损失不大，因而所受的处罚较轻甚至绝大部分不作处罚。从抗法的处罚来看，只有当违法当事人造成了执法人员的严重身体损害才被公安机关作为刑事或治安案件进行立案处理，绝大多数是被作为一般纠纷处以较轻的教育。由此造成了抗法事件的日益增多，恶性程度的不断加重。　
　　二、城市管理综合执法中抗法的主要原因　
　　（一）根本原因：抗法行为人法律意识欠缺，法制观念淡薄。　
　　我国经过长期的法制化教育，人民群众的法制观念有了较大幅度的提高，对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”逃避法律的制裁。而普通群众在执法人员正常执法时又会对社会弱势群体的违法当事人产生同情感，盲目的帮助他们逃避法律，无形中成为了抗法事件中的行为人，他们很少从维护法律的实施，保护群众的合法权益、保护执法人员的合法权益和维护正常的社会管理秩序去考虑问题。违法当事人即使对抗法行为的性质有所了解，但是为了个人利益又总是以“我不懂法”作为搪塞的理由。而且，在他们之中还存在着“法不责众”的错误认识，当他们身处围观群众之中时，就采取起哄、煽动，编造虚假事实和理由挑动不明真相的群众一起参与抗法行为，使得他们彼此之间的一体感增加，盲从感增强，认为有恃无恐、法不责众，存在“要抓也不会抓我一个”的侥幸心理来对抗执法活动。　
　　（二）直接原因：抗法当事人个人利益观失衡，在产生矛盾时容易走极端。　
　　相对于法律意识欠缺，法制观念淡薄的根本原因，暴力抗法的直接导火线一般都是违法当事人的个人利益与执法需要之间的矛盾，是个人利益与公共利益、国家利益之间的矛盾。违法当事人作为执法相对人，其个人利益必然会受到执法活动的影响，对其个人利益的限制和制裁必然导致其个人利益的损失。在其个人利益观失衡的前提下其心理将极端矛盾，一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回损失使其利益最大化损失最小化，在此情形下违法当事人就容易走极端，采取暴力抗法，以为这样就能够实现个人利益逃避处罚。如2005年7月在我区某医院门口发生的暴力抗法事件中，一名外来人员为了逃避城管执法人员的处罚发生冲突，在执法人员上前准备进行行政强制措施时，该外来人员为了维护个人经济利益，情绪失控，不仅谩骂执法人员是“强盗”，还当场用小刀将执法人员上唇割裂，造成该执法人员轻伤。
　　（三）激化原因：城管综合执法人员的执法态度和执法方式存在问题，尚待进一步完善和提高。　
　　不可否认，在城市管理综合执法队伍中，还存在执法不文明、执法方法不当，执法方式单一的现象。在执法相对人法制观念淡薄、利益观念失衡的情况下，如果执法人员没有一个文明的执法行为，很容易引发相对人对执法活动的抗拒心理，并激化执法相对人及旁观群众潜在的暴力抗法思想。诚然城市管理综合执法是一项严肃的执法工作，需要执法人员维护法律的尊严，实现法的各项功能，在执法过程和执法方式上体现行政执法机关的公正、公平和构建和谐社会的法治原则。城管综合执法机关在执法方式上要有所改进，特别要注意执法程序的公正，文明执法，这样才可以减少执法中的抗法和激化事态的情况
三、 城市管理综合执法中抗法的法律适用
既然城市管理综合执法中会遇到如此多的抗法事件，那么此类事件当事人的行为必然上升到具有一定的社会危害性的违法或是犯罪行为。如何正确对此类事件定性及正确适用法律处理此类事件？笔者认为应当对不同的抗法形式及其所带来的社会危害性适用不同的法律法规，但是在讨论法律适用前笔者对进行城市管理综合执法的执法人员执法行为将作出法律上的定性，否则无法正确探讨对城市管理综合执法中抗法的法律适用。城管执法人员的执法行为是法律法规授权执法，根据2002年8月22日颁布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中规定：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《决定》中还明确表明对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。另外根据最高人民检察院（２０００年４月２４日　高检发释字〔２０００〕２号）司法解释《关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》中也明确写到对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。由此看来，城管执法人员的执法活动是一种依法执行公务的行为而不是一种普通的民事行为，一旦抗拒执法就是一种妨害公务的行为，其法律适用就必须从妨害公务的角度进行探讨，不必再对抗法的性质作他解。从抗法的形式来说无非就3种情况，1、非暴力方法阻碍执法2、威胁方法阻碍执法3、暴力方法阻碍执法。笔者将就这3种情况分别探讨其法律的适用。
（一） 非暴力抗法
非暴力抗法在法律上被称之为拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未采用暴力或威胁方法的。非暴力抗法的形式也有其多样性，但针对的对象全部是城管执法人员暂扣的违法物品和其执法行为。表现形式上可以归纳为以下几种：1、拒不接受处罚并辱骂执法人员，如行政相对人违反地方性法规依法应当进行罚款，当事人会以种种理由比如不承认违法行为、无正当理由不接受处罚、谩骂执法人员等来逃避处罚2、非暴力阻碍执法人员行使暂扣、收缴等行政强制措施，如抢夺暂扣物品、阻止执法人员离开执法现场讨要被暂扣物品等，3、煽动群众阻碍执法人员履行公务，4、在执法机关办公地点无理取闹致使执法机关无法正常办公。非暴力抗法的法律适用笔者认为一般不应当以犯罪来认定，此时应当明确区分违法与犯罪的界限。如果当事人仅仅是一时个人利益观失衡引起的情绪失控，未造成特别严重后果，在公安机关到达现场后能即时停止抗法行为的应当按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条第一款之规定处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。因为此时的抗法行为实际上违反的是《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条第一款第七项之规定：拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的。可见立法机关的立法原意是抗法行为此时已经扰乱公共秩序，但时尚不够刑事处罚，所以不作为犯罪进行刑罚只作为治安案件进行处理。但是无论此类抗法行为是否具有刑法当罚性，公安机关都不能作为民事纠纷或是一般纠纷进行处理、结案。但是此类抗法行为在特殊情况下应当转化为犯罪来进行认定和处理，如此类抗法行为人的抗法行为持续较长时间并且严重影响了社会公共秩序、交通秩序造成大量群众围观，在公安机关到达现场后仍不听从警告继续抗法行为，此时抗法行为人的行为已经具有了一定的社会危害性、刑事违法性和刑法当罚性，其行为这时已经符合犯罪基本构成要件。因为妨害公务不仅表现为使执法人员不能或不得不放弃某项职务，还表现为迫使其违背自己的意志和职责，实施不应当实施的行为。抗法行为人出现如此抗法行为实际上执法人员已经不能或不得不放弃执法来维护社会的正常秩序，以体现和谐社会和文明执法的社会原则。
（二）使用威胁方法抗法
使用威胁方法抗法是城市管理综合执法中抗法的常见形式，也是抗法行为人自认为比较“奏效”的一种方法。使用威胁方法可以分为以下3类：1、以自己的生命健康为要挟进行抗法，即以自杀或自残相威胁。2、对执法人员的生命健康进行暴力威胁，3、对执法人员家庭和亲属的安全进行暴力威胁。现行的城市管理综合执法日常工作绝大部分的是在街面进行执法，执法的行政相对人大部分又是社会最底层的弱势群体，他们的违法行为从表征上看是为了维持生计，所以当城管执法人员进行执法活动时，对他们来说绝对是个人利益的失衡更严重的是在他们眼里个人利益永远高于法律和社会秩序。当他们被作为行政相对人面临行政处罚或是行政强制措施的时候往往表现出一种抗拒法律实施的心理，继而会做出种种激烈的威胁方法来阻碍执法人员的执法活动以此逃避处罚。常见的威胁方法表现形式可以总结为3种：1、在执法人员实施行政强制措施时当场以死相要挟或是采取自残的方式恐吓执法人员，造成大量群众围观，此时抗法行为人又往往会编造虚假事实和理由诬陷执法人员殴打当事人，煽动群众共同抗法。2、在执法人员执法过程中耍横，以暴力威胁执法人员生命健康，以此希望执法人员向其屈服，放弃执法。3、在执法人员执法过程中或是处罚完毕前，通过各种手段向执法人员家庭或是其亲属施加暴力威胁，以此妄想执法人员慑于其威胁免除处罚或是放弃执行职务。笔者认为此类方法的抗法行为已经不是一般违法行为，而是比较严重的犯罪行为。如果抗法行为人仅仅是个人行为那其就符合《刑法》中关于妨害公务罪的构成要件，如果抗法行为人此时还煽动群众造成群体性暴力抗法，那其就符合《刑法》中关于煽动暴力抗拒法律实施罪的构成要件。煽动暴力抗拒法律实施罪所侵犯的客体是国家法律的实施秩序，在客观上只要表现为煽动群众暴力抗拒国家法律、行政法规的实施，扰乱社会秩序的行为，此处的国家法律应当作广义理解，不仅应理解为宪法、法律，还应包括地方性法规和地方政府规章等。所以此类抗法行为的法律适用已经不能首先适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》，而是应当首先适用《刑法》作为刑事案件进行立案处理，如果抗法行为情节显著轻微危害不大，应当或是可以免除刑罚的，此时才可以适用《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处理
（三）使用暴力方法抗法
此类抗法呈现明显的严重社会危害性，而且通常具有突发性和不可预见性。执法人员的执法行为是法律赋予他们的职责，他们的执法行为使得法的功能得以实现，社会的秩序得以稳定。以暴力抗法实际上就是以暴力方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，其侵害的客体是国家机关的正常活动。此处的国家机关根据有关司法解释应当作广义上的理解，包括国家立法机关、行政机关、法律授权执法机关等，承担相对集中行政处罚权工作的城市管理执法单位在此法条前也应视为国家机关，抗法行为人一旦使用暴力进行抗法其就触犯了《刑法》第277条之规定构成了妨害公务罪。在此的法律适用毫无疑问是作为犯罪，适用《刑法》的有关条文。此时就必须分清本罪与他罪的界限，以暴力手段抗法的，以给执法人员造成轻伤为限度，在此限度内的，构成妨害公务罪。如果超出这个限度造成执法人员重伤、死亡的则按照牵连犯原则重罪吸收轻罪，按故意伤害致人重伤、故意伤害致人死亡或是直接以故意杀人罪论处。此时如果抗法行为人针对不特定的多数人使用暴力，造成危害公共安全的行为，那其就应当以以危险方法危害公共安全罪论处。笔者认为以暴力手段抗法的行为具有极其严重的社会危害性，与当今的法治社会、和谐社会的理念是背道而驰的，在处理此类抗法行为时一定要体现法律的严肃性，公安机关必须严格适用法律，不能避重就轻，应当体现出国家强力部门保证法律实施的决心，以此震慑犯罪保证城市管理综合执法的执法人员能正常履行法律赋予的职责。

四、城市管理综合执法中抗法的解决对策
（一）探索建立城市综合管理执法中解决冲突的协调机制。充分发挥政府基层组织和宣传媒体的积极行动，发挥联系群众的桥梁作用，通过法制宣传，增强人民群众的守法意识，主动化解群众与城市管理执法机关的矛盾，维护社会秩序、稳定。同时各城管综合执法机关要充分发挥其职能，妥善处置执法中遇到的纠纷和矛盾，避免矛盾激化和升级。政府有关部门应加大普法教育力度，让更多的群众学法、知法、守法，从而让法制进入千家万户，以提高人民群众的法律意识。
（二）开展防范教育，警示和告诫群众不要进行违法行为。对于发生严重抗法事件要通过电视、广播、报纸等传媒工具进行报道，加强开展防范教育，以案警示，使群众提高法律意识，充分认识和理解城管综合执法部门的执法活动，在遇到个人利益与执法活动冲突的情况下，能对自己的行为进行约束，减少抗法事件的发生。
（三）不断提高执法水平，提倡弱化执法矛盾。城管执法人员应该提高执法能力，注重提高自己的综合素质，使执法活动更加合理、合法，提倡文明执法。同时，为确保有效地提高执法质量，应当规范执法程序，对执法人员进行不间断的教育培训和经常性的执法检查，使其在依法执行公务时严格依照法定程序进行，减少在执法过程中和行政相对人发生的不必要的冲突。
（四）灵活运用强制手段和处罚方法。在抗法事件发生后，执法机关应当针对事件的实际情况，区别对待，不能简单的以暴治暴，或是继续进行强制措施。在处理过程中也应当慎用防卫措施，要以缓解矛盾、恢复秩序为主要目的，要将惩罚违法、教育人民、维护稳定三者有机结合。
（五）依法正确处理抗法事件，严格按照法定程序解决。城市管理综合执法中遭遇抗法事件后执法机关应当严格依法处理，不能简单的采取私力救济以达到排除妨害的结果。在抗法事件发生后应当及时请求公安机关的协助及时报警，现场尽量搜集抗法的证据以便公安机关对该行为能准确定性。公安机关介入后执法机关应当及时配合录取口供并索取报案受理单，这是完成报案等待公安机关进一步处理的法定程序。现行城管执法机关在遭遇暴力抗法事件后往往将抗法行为人移送至公安机关后就一走了之，不闻不问，任由公安机关处理，事后也不去了解处理结果。这等于在放弃自己依法享有的权利，也让公安机关在处理该问题上与法无据，常常是“前脚送人，后脚放人”，这样不但不能很好的解决抗法问题很大程度上是在纵容抗法行为。因此，城市管理综合执法机关在遭遇抗法时必须严格依法处理，严格按照法定程序进行解决。