“危险驾驶”行为不宜独立设罪
——对刑法修正案（八）第二十二条的评析

尹振国



随着我国经济的发展，我国汽车消费量逐年上升。据最新的统计数据显示，北京机动车数量已经达到376万辆，而且每天还在以1300辆的速度在增长。而截止到2009年3月，我国机动车保有量已经超过1.7亿辆，驾驶员超过1.2亿。[1]这些数据表明，我国正快速步入汽车社会。但是伴随汽车社会而来的却是大量的交通事故，有统计显示，我国机动车总量只占全球的2%，但年均死于交通事故的人数占全球的20%，是世界水平的10倍。[2] 特别是近年来，“危险驾驶”行为造成的恶性交通事故时有发生，严重威胁公共安全，成为社会的一大公害。仅2009年1-8月，全国就发生酒后和醉酒驾车肇事多达3206起，共造成1302人死亡。其中，酒后驾车肇事2162起，造成893人死亡；醉酒驾车肇事1044起，造成409人死亡。[3]与此同时，一些危害严重、民愤极大的恶性交通事故案件借助传媒，成为公众关注的焦点，如成都孙伟铭以危险方法危害公共安全案、南京张明宝以危险方法危害公共安全案、杭州胡斌交通肇事案、河北李启铭交通肇事案等。面对一些“危险驾驶”造成的恶性刑事案件，司法机关认定的罪名不一，处理结果也不一样。典型的如对胡斌飙车肇事行为与孙伟铭醉酒驾车肇事行为的判决，前者以交通肇事罪认定，且对被告人胡斌判处有期徒刑三年；后者则以以危险方法危害公共安全认定，一审对被告人孙伟铭判处死刑，二审改判为无期徒刑。这些案件在学者间也引起了广泛的争论，有的学者认为现有的刑法规定不足以惩罚危险驾驶者，建议增设危险驾驶致人死伤罪；[4] 有的学者认为，增设危险驾车罪很不理性。[5]
2010年4月28日，公安部向全国人大常委会建议，在刑法中增设“危险驾驶机动车罪”。全国人大常委会发布《中华人民共和国刑法修正案（八）》草案，在该草案第二十二条中规定：“在刑法第一百三十三条（即交通肇事罪，笔者注）后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驾，情节恶劣的，处拘役，并处罚金。”全国人大常委会在对该草案的说明中指出：“对一些社会危害严重，人民群众反响强烈，原来由行政管理手段或者民事手段调整的违法行为，建议规定为犯罪。主要是醉酒驾车、飙车等危险驾驶的犯罪，不支付劳动报酬的犯罪、非法买卖人体器官的犯罪等。”2011年2月25日，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，该修正案第二十二条规定：“在刑法第一百三十三条后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”
可以说，“危险驾驶”行为独立设罪在很大程度上是为了回应公众对危险驾驶行为造成的严重危害后果的愤怒和恐慌，要求严惩肇事者的舆论的需要。本文将从刑法谦抑性、刑法规范的体系性、设立此罪的司法成本等角度来论证刑法不宜将“危险驾驶”行为单独设罪。
一、刑法中“危险驾驶”行为的界定
“危险驾驶”行为不是一个法律用语，危险驾驶行为是违反道路交通安全法规驾驶机动车造成或增加不应有的危险的行为。广义上的危险驾驶行为是指一切不安全、违反交通法规的危险方式驾驶机动车的行为，包括“一般性不谨慎驾驶”和“高危型不安全驾驶”两种模式。“一般性不谨慎驾驶”是指驾车时注意力不集中，对危险情况应该发现而没有发现，或遇到危险情况时，本应该能采取措施避免交通事故发生，而未能采取措施或者错误采取措施致使事故发生。严格意义上的危险驾驶应当是狭义上的危险驾驶行为，即仅指“高危性不安全驾驶”。这种危险驾驶是指驾驶人员的驾驶状态和驾驶行为极为危险，极易引发交通事故。这种危险驾驶通常包括两种情况：一种是驾驶状态的高度危险，如饮酒、服用毒品、麻醉剂、疲劳驾驶等情形；另一种情况是驾驶行为的高度危险，包括严重超速行驶、无证驾驶或明知车辆不符合安全要求仍然驾驶等。[6]
“犯罪的本质是对法益的侵犯。刑法的目的是保护法益，反过来说明犯罪的本质是侵犯法益。刑法的任务是保护法益。”[7] 社会危险性是犯罪的最本质特征。侵犯法益或者具有社会危害性的行为有很多，刑法不可能就这些行为都纳入打击的范围。换言之，刑法只能以具有严重的社会危害性的行为或严重侵犯或威胁法益的行为为对象。因此，刑法意义上的“危险驾驶”行为只能是指“高危性不安全驾驶”行为。
按照刑法“被允许的危险”（Erlaubtes Risico）的理论，所谓被允许的危险，是指虽然包含着侵害人的生命、身体、财产等法益的危险的行为，但是为了维持现代化的社会生活，要在一定范围内允许它即视它为不违法的行为。本来，不应当允许有侵害法益危险的行为，应当视其为违法，但是，随着文明的进步，发生了虽然是危险的但必须允许的问题。如机动车行驶时，可能造成人员伤亡或财产损失的公共危险。但是，如果禁止机动车行驶，就不会有今日发达的交通。在这个被允许的范围内所进行的行为在刑法上就不是违法的，即使发生了事故，只要能视为是不可抗力，就不会产生刑法上的责任。[8]而高危驾驶行为则是违法道路交通法规，制造不被刑法所允许的危险的行为，此种行为在刑法上就具有可罚性。
参考我国刑法、《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律问题的解释》和日本刑法中危险驾驶致人死伤罪的规定（刘明祥，《有必要增设危险驾驶致人死伤罪》，可以将下列行为认定为刑法上的“危险驾驶”行为：（1）醉酒后、服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。根据国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）中规定，驾驶人员每100毫升血液酒精含量大于或等于20毫克，并每100毫升血液酒精含量小于80毫克为酒后驾驶；每100毫升血液酒精含量大于或等于80毫克，为醉酒驾车。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。这里强调的是行为人的技术和能力，而不在于是否有驾驶证。（3）严重超过一定限速的驾驶行为，这里是指以难以控制的高速度驾驶机动车的行为，不论行为人出于寻求精神刺激、娱乐、竞技的目的，还是出于其他目的。因此，此行为包括但不限于通常所说的飙车行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。这里是指故意无视红色信号或者与之相当的信号，且以可能产生重大交通危险的速度驾驶机动车的行为。这里所称的机动车是指三轮以上的汽车，不包括二轮机动车。因为二轮机动车体积小，行使速度相对小，危险驾驶对公共安全的危险相对较小。从缩小刑法的打击面来讲，也不宜将二轮机动车包括进来。
用本文界定的刑法上的“危险驾驶”行为来对照刑法修正案（八）中规定的“危险驾驶”行为，可以看出，后者存在着以下不合理之处：（1）醉酒后驾驶和服用国家管制的精神药品或麻醉药品后驾驶都具有危害公共安全的重大危险，但该修正案没有将服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以驾驶之状态而驾驶的行为纳入危险驾驶的行为之中。（2）“追逐竞驶”的表述有问题，从表面上看是至少两人飙车，但一个人同样也可以飙车。（3）“道路”应限定为“公共道路”。在非公共道路，如社区道路、房前屋后、工厂、矿区等道路上驾驶机动车致人重伤或死亡的，就不具有危害公共安全的性质，只能认定为过失致人重伤罪、过失致人死亡罪或者重大责任事故罪。另外，在公共场所危险驾驶也具有危害公共安全的性质。因此，危险驾驶行为的发生地点可以是公共道路或其他公共场所。
二、单设“危险驾驶罪”可能造成刑法规范不协调
刑法总则与分则之间、各分则条文之间的罪刑协调是罪刑相适应原则的必然要求，可是，如果单设危险驾驶罪就会打破刑法规范之间的协调。
“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”从条文的表述来看，立法者将危险驾驶罪视为情节犯。情节犯是以一定严重或者恶劣的情节作为犯罪构成必备要件的犯罪。只有达到某种严重程度的危害社会的行为，才会受到刑法的制裁。“情节恶劣”包括行为的性质、动机、时间、地点、结果、行为人的主观恶性、人身危险性等。但是从本罪的法定刑仅为拘役来看，这里的“情节恶劣”不应该包括行为的结果。如果高危驾驶行为（本罪只是将高危驾驶行为列入规制范围）造成了结果，仅仅处拘役，则造成“危险驾驶罪”与“以危险方法危害公共安全罪”的严重不协调，因为后者“尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑”。因此，立法者设置此罪的目的是用刑罚制裁那些危险驾驶但没有造成任何实际后果的行为。
从我国刑法总则的规定来看，第14条、第15条、第16条分别规定了犯罪的故意、过失、意外事件。从刑法理论上来讲，一个犯罪行为人实施一个犯罪行为时的主观方面只可能是一种，要么故意，要么过失，不存在所谓的“复合罪过”。要成立过失犯罪，必须要有构成要件的危害结果。如果承认过失危险犯，则要求有构成要件的危险存在。所以，从逻辑上无法将该罪解释为过失犯罪，危险驾驶罪只能是故意犯罪。但将该罪解释为故意犯罪，会出现刑法规范之间不协调的问题。
如果危险驾驶没有出现人员伤亡或财产严重损失的结果，定“危险驾驶罪”自然没有问题。但是，如果危险驾驶造成了多人伤亡或财产严重损失的结果，则定罪量刑可能出现两种结果。
一种是，按照刑法第115条以危险方法危害公共安全罪处罚，应当处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。按照此逻辑，造成了严重的伤亡后果要适用刑法第115条，那么未造成严重伤亡后果要适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑。在这里增设“危险驾驶罪”就是多余的，反而会破坏刑法第114条与第115条之间的协调。
另一种是，按照刑法第133条以交通肇事罪处罚。这样也会产生问题，危险驾驶是故意犯罪，故意犯罪产生的结果却按照过失犯罪而不是故意犯罪的结果加重犯来处罚（交通肇事罪是典型的过失犯罪）。因此，如果要处罚危险驾驶行为造成的结果，只能适用刑法第115条。
三、现行刑法规范可以规制“高危驾驶”行为
从可罚性来讲，高危驾驶行为具有严重的社会危害性，应该纳入刑法打击的犯罪。按照国际上的统计，以酒后驾驶机动车辆发生交通事故占交通事故数量的25%计算，在2008年我国因酒后驾驶机动车发生交通事故导致死亡18371人，76230人受伤，直接财产损失2.5025亿元。世界卫生组织的调查则显示，大约50%至60%的交通事故与酒后驾车有关。其中，因酒后驾车导致的伤亡占25%。因此，酒后驾车是造成道路交通事故的重大隐患[9] 在实践中，虽然吸食毒品后驾车的案例较少，但是吸食毒品后驾车与醉酒后驾车一样，行为人基本上丧失正常的行为能力，难以应对驾驶过程中的紧急情况，都会对公共安全造成重大威胁。
刑法修正案（八）将危险驾驶行为规定在刑法分则第二章危害公共安全罪中，揭示了危险驾驶行为的本质——即危害公共安全。所谓危害公共安全是指故意或者过失地实施危害不特定或者多数人的生命、健康等安全的行为。
鉴于危险驾驶行为的严重危害性，日本于2001年对刑法进行部分修改，增设了“危险驾驶致死伤罪”，规定在酩酊驾驶、超速行驶、无技能驾驶、妨害驾驶、无视信号行驶五种情形下致人伤害的，处15年以下惩役，致人死亡的，出15年以上20年以下惩役。增设该罪后，日本交通肇事致人死亡的数量逐年下降，2003年降到7702人，2004年降到7358人，2006年降到6352人。[10]
问题的关键不是要不要刑事处罚，而是怎样刑事处罚。在网络时代，由于刑事个案很容易成为公众热议的话题，公众的朴素情感容易与法律理性发生冲突，给司法机关巨大的舆论压力，许霆案就是典型。在这种情况下，立法机关很容易屈从所谓的民意立法，很多学者也认为刑法有漏洞，需要填补。其实，“当解释者对法条难以得出某种解释结论时，不必攻击刑法规范不明确，而应反省自己是都缺乏明确、具体的正义理念。所以，即使这与其在得出非正义的解释结论后批判刑法，不如合理运用解释方法得出正义的解释结论。”[11]
通过刑法第114条、第115条、第133条进行合理解释，可以满足对高危驾驶行为进行刑事处罚的要求。理由如下：
（1）高危驾驶行为与以危险方法危害公共安全行为的社会危害性具有相当性。以危险方法危害公共安全罪，是指故意使用放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的危险方法危害公共安全的行为。这里的“以其他危险方法”仅限于与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，而不是泛指任何具有危害公共安全性质的方法。以“其他危险方法”只是刑法第114条、第115条的兜底规定，而不是刑法分则第二章的兜底规定。在实际生活中，高危驾驶行为（仅限于醉酒、吸食毒品后驾驶、无驾驶技术和操作能力驾驶、超速驾驶、无视交通信号驾驶）所造成的人员伤亡和财产损失不亚于放火、决水、爆炸、投放危险物质所造成的损失，对人们的出行安全造成极大威胁。而且，国家对爆炸物品、危险物质进行严格管制，司法实践中，这类案件的发案率比较低。而随着中国汽车保有量的上升，因高危驾驶行为导致的恶性交通事故逐年攀升，已成为现代社会的一大公害。
（2）从刑法第114条、第115条第1款的规定来看，前者是具体危险犯，要求以发生与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的危险为成立要件；而后者是实害犯，要求行为造成与放火、决水、爆炸、投放危险物质行为相当的实害结果。前后两者之间存在两种关系：其一，将后者作为普通的结果犯时，前者便是未遂犯；其二，将前者视为基本犯时，后者便是结果加重犯。[12]
按照这种解释方法，只要行为人对危险驾驶行为所造成的具体的公共危险具有认识和希望或者放任的态度，就成立以危险方法危害公共安全罪；其中，没有造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑；造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第115条第1款，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
如果行为人对危险驾驶所造成的具体公共危险与伤亡的实害结果仅有过失时，则可能同时触犯交通肇事罪与过失以危险方法危害公共安全罪，形成想象竞合关系，以交通肇事罪处罚。
（3）从严厉打击危险驾驶行为引发的过失犯罪的角度来讲，在“一般性不谨慎驾驶”作为定罪标准的基础上（如酒后驾驶、超载驾驶等），可以将“危险驾驶”行为作为法定刑升格的条件。[13]
具体可将刑法第133条修正为：“……因逃逸致人死亡的或具有其他特别恶劣情节的，处七年以上有期徒刑。”可将《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》修正为：
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他恶劣情节的”，处3年以上7年以下有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他特别恶劣情节的”，处7年以上有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
四、单设“危险驾驶罪”不是遏制危险驾驶行为的有效手段
危险驾驶行为发生的主要原因是绝大多数驾驶者心存侥幸，认为自己不会出事。而行政执法不严，“以罚代管”、“打招呼”等现象的存在，则助长了这种侥幸心理。现行法律关于酒后驾车的处罚规定——处15日拘留、暂扣驾驶执照6个月、并处2000元罚款——并非不够严厉。但总有人违反，根源还是行政执法不严。成都的孙伟铭在案发前短短半年时间里就有10余次违章记录，南京张明宝在案发前更是有多达80余次的违章。在现有的行政执法资源没有用好用尽的情况下，又启用刑法资源，“这让人很容易想起‘钱穆制度陷阱’。中国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统式，一个制度出了毛病，在定一个制度来防止它。相沿日久，制度一天天增多，越来越多的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。在行政法律制度没有充分发挥作用的情况下，将危险驾驶行为入刑，实际上是‘一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它’，无论是旧制度，还是新制度，如果不能落到实处，其结果只能是掉入‘钱穆陷阱’而不能自拔”。[14]
从刑法谦抑主义的角度来讲，由于刑罚具有痛苦的属性，是一种恶，所以，应该在必要的限度内适用刑罚。换言之，刑罚应作为保护法益最后的迫不得已的手段。在现阶段，严格执行行政法可以有效遏制危险驾驶行为的情况下，贸然启动刑罚，是刑法万能主义错误思想的表现。
从司法经济的角度来看，单设危险驾驶罪治理危险驾驶行为会浪费宝贵的司法资源。从刑法修正案（八）第二十二条的规定来看，“危险驾驶罪”的法定最高刑仅为拘役，而公安部对“酒后驾驶行为”的处罚则比可能比刑罚处罚严厉——酒驾一律暂扣驾驶证3个月；醉驾一律拘留十五日，暂扣驾驶证6个月；一年内2次醉驾，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆，法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。从执法效率的角度讲，行政处罚可以当场作出。而刑事处罚要经过侦查、审查起诉、审判，甚至是二审、再审等程序，耗时长（犯罪嫌疑人被羁押的时间可能超过6个月），效率低。而且刑事案件对证据的要求高，实践中，危险驾驶行为的证据很难获取、固定。加上我国有1.2亿的驾驶人员，危险驾驶发案率高。在刑法中设立危险驾驶罪，将会使司法人员疲于奔命，难以对其他严重危害社会的犯罪进行打击。
综上所述，在刑法中单设危险驾驶罪不仅没有必要，而且在实践操作方面也会面临诸多困难。
五、余论
为了有效遏制危险驾驶行为，很多国家都对危险驾驶犯罪行为设置了资格刑。而我国交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪的规定中都没有设置资格刑，不利于预防犯罪人再犯。所以，我们建议，对于危险驾驶犯罪行为应当增设剥夺一定期限或者终身驾驶资格的资格刑。


参考文献：
[1]李志勇.严打酒驾打出了什么？[J].法制与经济,2009(18).
[2]高福生.汽车时代对醉驾不能“再温柔”下去了[J].决策探索,2009(9).
[3]佚名.醉酒驾车犯罪呈多发趋势[N].人民法院报,2009-09-09(4).
新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国水法》办法


【时 效 性】有效
　　【颁布机关】新疆维吾尔自治区人大常委会
　　【颁布日期】1992/05/08
　　【实施日期】1992/05/08
　　【内容分类】水利
　　【发布文号】7-23号
　　【备　　注】1992年5月8日自治区七届人民代表大会常务委员会第26次会议通过 1992年5月8日自治区人民代表大会常务委员会7-23号公告公布施行
【正　　文】新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国水法》办法

第一章 总 则
第一条 为合理开发、利用、保护和管理水资源,防治水害,充分发挥水资源的综合效益,促进自治区经济发展和人民生活的改善,根据《中华人民共和国水法》(以下简称水法)和有关法律、法规,结合自治区实际,制定本办法。
第二条 本办法所称水资源,系指地表水和地下水。
在自治区境内开发、利用、保护、管理水资源,防治水害, 必须遵守水法和本办法。
第三条 水资源属于国家所有,即全民所有。
农牧业集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有。
第四条 自治区鼓励和支持开发利用水资源。
依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益受法律保护。
第五条 各级人民政府应当加强对水资源的保护,采取有效措施,植树种草,涵养水源,保护自然植被,防治水土流失、土地沙化和盐渍化,防治水污染,改善生态环境。
第六条 各级人民政府应当加强对节约用水的宣传教育和组织管理,实行计划用水,科学用水,厉行节约用水。
第七条 自治区对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。
第八条 在开发、利用、保护、管理水资源,防治水害,防旱抗旱,节约用水和进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。
第二章 管理机构与职责
第九条 县级以上人民政府水行政主管部门是同级人民政府统一管理本行政区域内水资源的职能部门。
县级以上人民政府有关工作部门协同水行政主管部门负责本部门职责范围内的水资源管理工作。地质矿产部门参与水资源调查、评价、规划,协同水行政主管部门管理地下水资源,进行地下水资源勘查管理、监测、统计、分析和开发利用的监督管理; 建设部门归口管理城市节约用水、城市规划区地下水的开发、利用和保护;环境保护部门负责对水体污染实施统一监督管理。
新疆生产建设兵团在自治区人民政府的领导下,依据统一的 流域规划和区域规划,负责兵团管理地域内水资源的开发、利用和保护等管理工作。兵团开发、利用和保护水资源,必须遵守水法和本办法,并接受县级以上水行政主管部门的监督。兵团的水行政执法,由自治区水行政主管部门委托兵团水管理部门组织实施。
第十条 县级以上水行政主管部门的主要职责是:
(一)宣传、贯彻执行水法和本办法及其他有关水行政管理的法律、法规、规章,负责水行政执法工作和人民政府授权的水事纠纷的处理;
(二)会同有关部门组织水资源的调查评价和科学考察,按流域或者区域编制开发利用、保护水资源和防治水害的综合规划,制定水的长期供求计划和水量分配方案;
(三)组织实施取水许可制度和组织征收水资源费;
(四)统筹城乡水资源,归口管理农牧区水利及乡、镇供水;
(五)负责防汛抗旱、计划用水、节约用水、水土保持、渔业、水文工作;
(六)对以防洪、灌溉、供水等为主的水力发电和农村水电进行管理;
(七)负责水工程建设的管理;
(八)负责河道的规划、整治、建设、管理和保护;
(九)负责引进、推广水资源开发利用、节约用水的先进科学技术和管理经验;
(十)依照法律、法规规定应当履行的其他职责。
第十一条 县级以上水行政主管部门设立的水政水资源机构及其水政监察人员,依法行使本辖区的水事监督管理职权。
自治区水行政主管部门在跨州、市、地区的河流或界河,州、市、地区水行政主管部门在跨县(市)的河流或界河派出河流流域管理机构。河流流域管理机构在本流域内行使河道管理、水工程管理、用水管理等水行政管理职权。
第三章 开发利用
第十二条 开发利用水资源和防治水害,必须进行综合科学考察和调查评价,在综合科学考察和调查评价的基础上。按流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划。专业规划应当服从综合规划。各地制定的规划应与上级的规划相协调。
全区的综合规划、自治区确定的主要河流和跨州、市、地区的河流的综合规划,由自治区水行政主管部门会同有关部门和有关州、市地区编制,报自治区人民政府批准,并报国务院水行政主管部门备案。州、市、地区的综合规划和跨县(市)的河流的综合规划,由州、 市、地区水行政主管部门会同有关部门和有关县(市)编制,报同级人民政府批准,并报自治区水行政主管部门备案。县(市)的综合规划,由县(市)水行政主管部门会同有关部门编制,报同级人民政府批准,并报州、市、地区水行政主管部门备案。
专业规划由县级以上人民政府有关主管部门编制,经同级水行政主管部门综合平衡后,报同级人民政府批准,并报上一级水行政主管部门备案。
经批准的规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据,应当遵守和执行。
第十三条 开发利用水资源,应当优先保证城乡生活用水,统筹兼顾农业、牧业、林业、工业和生态环境用水。
第十四条 开发利用水资源,应当采取排水和改进灌溉技术等有效措施,防止和治理土壤盐渍化。
第十五条 兴建水工程应当进行可行性研究和科学论证,讲求实效。注意保护草场、林木,维护生态环境,并遵守国家规定的基本建设程序和其他有关规定。
加强牧业用水工程的建设。
兴建水工程所需资金,除国家安排投资部分外,应当按受益大小,由受益单位合理负担。在农村,按国家规定建立劳动积累工制度。
第十六条 需要引水、蓄水、提水、排水的单位和个人,应当兼顾上下游、左右岸的利益,不得损害公共利益和他人的合法权益。
兴建水工程或者其他建设项目,对原有灌溉用水、供水水源(包括坎尔井)有不利影响的,建设单位应当采取补救措施或者对造成的损失予以补偿。
第十七条 修建闸坝、桥梁和其他拦河、跨河、临河建筑物,铺设跨河管道、电缆,必须符合国家规定的防洪标准、通航标准和有关技术要求。
因修建前款所列工程设施而扩建、改建、拆除原有工程设施,建设单位必须向对河流有管理权的水行政主管部门报送工程建设方案,征得同意后,方可办理基建审批手续,并承担扩建、 改建的费用和补偿损失的费用,但原有工程是违章的除外。
第十八条 开发利用地下水,必须在县级以上人民政府统一领导下,由水行政主管部门会同有关部门在对水资源进行调查评价的基础上,实行统一规划、监督管理、合理利用,注重维持采补平衡。
地下水已超采的地区,应当严格控制取水量。
第十九条 开发利用水能资源,应当采取相应的工程措施和管理措施,避免和减少对下游用水或水工程的损害。造成损害的,应当予以补偿。
第四章 水、水域和水工程保护
第二十条 县级以上水行政主管部门应当会同有关部门,根据水资源管理权限,按流域或者区域制定水资源保护规划,报同级人民政府批准。
第二十一条 各级人民政府应当严格执行环境保护法和水污染防治法,建立健全水量、水质、水体污染监测网络,加强对水污染的预防和治理。水行政主管部门应协同环境保护部门对水污染的防治实施监督管理。
新建、扩建、改建直接或者间接向河流、湖泊、水库、沟渠、水塘等水体排放污染物的建设项目和水上设施,必须严格遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。向以上水体排放污染物,在向环境保护部门申报前,必须征得县级以上水行政主管部门同意。不符合排放标准的,禁止排放;擅自超标排污或随意扩大排污口的,水行政主管部门有权制止,并建议环境保护部门依法处理。
第二十二条 在河道、湖泊、水库管理范围内开采砂石、取土、淘金(包括淘取其他金属和非金属),应当从严控制。确需进行上述活动的,在向有关部门申请办理批准手续前,必须经水行政主管部门批准,并交纳管理费。
第二十三条 采矿、兴建地下工程,应当采取防护性措施,防止破坏和污染水资源。因疏干排水导致地下水水位下降、枯竭或者地面塌陷,对其他单位或者个人生产、生活造成损失的,采矿单位或者建设单位应当采取补救措施,赔偿损失。
第二十四条 河道和国家所有的水工程的管理和保护范围, 由水行政主管部门依照河流等级和下列标准报请县级以上人民政府批准划定:
(一)无堤防的河道,其管理范围为河道两侧岸坎以内面积;
(二)有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)和两岸堤防及护堤地;
(三)水库管理范围为周围移民线或者土地征用线以下的库区面积,保护范围按大中小型工程分别为其管理范围周围500-1000米、200-500米、50-200米以内的面积;
(四)大坝、溢洪道、电站、渠道枢纽的管理范围为其周围100～500米以内的面积。
河道和国家所有的水工程管理范围内的土地所有权属于国家,使用权属于河道或者水工程管理单位。管理范围涉及集体所有的土地的,划定时应当依法办理土地征用手续。划定管理范围有困难的,可以在土地所有权和使用权不变的原则下确定管理范围预留地。保护范围内的土地所有权和使用权不变。
集体所有的水工程,由乡级人民政府依照有关规定划定管理和保护范围;跨乡的水工程,由县级水行政主管部门划定。
城市规划区内的河道和水工程保护范围的划定,应当与城市总体规划相协调。
第二十五条 国家保护水工程设施、工程管理设施、堤防护岸设施及防汛设施、水文和水文地质监测设施、水文测验河段和导航、助航设施,任何单位和个人不得侵占、毁坏。
河道和水工程管理办法,由自治区人民政府制定。
第五章 用水管理
第二十六条 自治区和跨州、市、地区的水长期供求计划,由自治区水行政主管部门会同有关部门制定,报自治区计划主管部门审批。州、市、地区、县(市)的水长期供求计划由水行政主管部门会同有关部门依据上一级人民政府主管部门制定的水长期供求计划和本地的实际情况制定,报同级计划主管部门审批,并报上一级水行政主管部门备案。
跨行政区域的水量分配方案,由上一级水行政主管部门征求有关州、市、地区、县(市)人民政府的意见后制定,报同级人民政府批准后执行。
城市用水总量和水源地的确定,由水行政主管部门会同有关部门统一规划和安排。
第二十七条 对直接从地下或者河流、湖泊取水的,实行取水许可制度。家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水,不需要申请取水许可。
实行取水许可制度的办法,由自治区人民政府制定。
第二十八条 需要取水的新建、扩建、改建的建设项目,建设单位在向有关部门报批建设项目前,应当向水行政主管部门申请取水许可。工程竣工验收后,建设单位应到原审查批准取水的水行政主管部门办理取水许可证。
第二十九条 有下列情形之一的,县级以上水行政主管部门有权对取水单位和个人的取水量进行调整、限制或者停止其取水:
(一)由于自然原因使水源不能满足本地区正常供水的;
(二)地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降及地下水水质恶化的;
(三)社会总取水量增加而又无法另辟水源的;
(四)产品、产量或者生产工艺发生变化而使取水量发生变化的;
(五)不按取水许可证的规定条件取水的;
(六)出现需要调整、限制或者停止取水的其他特殊情况的。
第三十条 使用拦、蓄、调、引、提、排等水工程调节后的水,用水单位和个人应当按规定向水工程管理单位交付水费。逾期不交者,每拖欠一个月交滞纳金3-5％;经催交无效,水工程管理单位有权减少其用水,直至停止供水。
征收水费,必须严格执行自治区规定的标准,禁止乱收水费。
第三十一条 对直接从地下或者河流、湖泊取水的单位和个人征收水资源费。法律、法规规定免征水资源费的除外。
征收的水资源费全部交同级财政,作为水资源管理的专项资金,主要用于水资源的调查评价、监测、规划、保护、管理、补源以及补助节约用水等,不得挪作他用。
水资源费的征收、管理和使用办法,由自治区人民政府制定。
第三十二条 各单位应当采用节约用水的措施和先进技术,降低水的消耗量,提高水的利用率。生活用水应当实行计量管理,防止浪费。工业用水应当严格执行工业用水量定额,采取循环用水、一水多用、废水处理综合利用等措施,提高水的重复利用率。农业用水应当加强灌溉管理,制定合理用水定额,实行按亩配水,按方收费,改进灌溉技术,推广节水灌溉方法,减少耗水量。
第三十三条 县级以上人民政府应当加强对本行政区域内水事活动的管理,预防发生水事纠纷。
对发生的水事纠纷,依照水法有关规定处理。严禁任何单位和个人挑起事端,煽动闹事,策划械斗,殴打或扣押他人,毁坏公私财物。
第三十四条 乡、镇人民政府应当加强用水的监督管理,及时调解本乡、镇的水事纠纷,积极配合司法机关查处破坏水资源和水工程设施等违法行为。
第六章 防汛抗洪与防旱抗旱
第三十五条 各级人民政府应当加强领导,采取措施,做好防汛抗旱工作。任何单位和个人都有参加防汛抗旱的义务。
第三十六条 县级以上防汛抗旱指挥机构统一指挥本辖区的防汛抗旱工作,负责贯彻执行有关的政策、法规,审查防洪规划,督促、检查防洪工程的实施,制定各项防汛抗旱措施,筹备物资,组织抢险队伍等有关事务。
第三十七条 县级以上人民政府应当根据流域规划和确保重点、兼顾一般的原则,制定防御洪水方案,确定防洪标准和措施。乌鲁木齐河、伊犁河、额尔齐斯河、玛纳斯河、奎屯河、四棵树河、头屯河、阿拉沟河、开都河、渭干河、阿克苏河、塔里木河、克孜河、盖孜河、库山河、叶尔羌河、喀拉喀什河、玉龙喀什河等河流的防御洪水方案,由自治区防汛抗旱指挥机构会同有关部门和地区编制,报自治区人民政府批准。
第三十八条 县级以上防汛抗旱指挥机构可以在其管辖范围内对阻碍行洪的物体进行紧急处理。在汛情紧急的情况下,有权在其管辖范围内取土占地和调用所需物资、设备、人员等,但事后应当及时归还或者给予适当补偿。
第三十九条 在行政区界河两岸或者跨行政区河流的上下游,未经相邻方协商同意或者上一级水行政主管部门批准,任何一方不得超标准加高河道或者修建排水、阻水、引水、蓄水工程。
行政区界河或者跨行政区河流的防洪工程的控制运行,应当严格遵守有关各方已达成的协议或者经批准的方案。
第四十条 对河道管理范围内的阻水障碍物,应当本着谁设障、谁清除的原则,由水行政主管部门或者其授权的河流流域管理机构提出清障方案,防汛抗旱指挥机构有权责令设障者限期清除。对逾期不清除的,可强行清除。清障费用和所造成的损失由设障者承担。
第四十一条 各级人民政府和有关部门应当采取打井、蓄水、节水等措施,做好防旱抗旱准备工作。抗旱期间,应当加强用水管理。禁止任何单位和个人抢水、霸水。
旱情严重时,经上一级人民政府批准,县级以上防汛抗旱指挥机构可以对辖区内径流调蓄和水量分配进行临时调度,各用水单位必须服从。
第七章 法律责任
第四十二条 具有水法第四十五条、第四十六条、第四十七条所列行为,应当予以罚款处罚的,其罚款数额为1万元以下。
第四十三条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上水行政主管部门或者有关主管部门责令其停止违法行为,没收非法所得,赔偿损失,限期清除障碍或者采取其他补救措施,可并处1万元以下罚款;对有关责任人员可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;违反治安管理规定的,依照治安管理处罚条例处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)非法转让水资源开发、使用权或者擅自改变取水目的的;
(二)侵犯他人取水权或者用非法手段获得取水权的;
(三)未经批准占用河道和水工程管理范围的;
(四)不按规定交纳水费、水资源费、河道管理费的;
(五)在水事纠纷解决之前,单方面改变水的现状的;
(六)严重超采地下水,造成水源枯竭、地面沉降等灾害的;
(七)未经批准随意取水、截水、阻水、排水的;
(八)拒绝、阻碍公安人员、水政监察人员和水工程、河道管理人员等执行水事公务的;
(九)利用水事纠纷,故意扩大事态,制造事端,煽动闹事,策划械斗,殴打或者扣押他人,毁坏公私财物的。
第四十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起15日内,向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起15日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
对治安管理处罚不服的,依照治安管理处罚条例的规定办理。
第四十五条 盗窃或者抢夺防汛抗旱物资、水工程器材的,贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、抗旱、移民安置款物,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十六条 水行政主管部门或者其他有关主管部门以及水工程管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第四十七条 自治区过去颁布的有关水行政管理的规定与本办法相抵触的,以本办法为准。
第四十八条 本办法具体应用中的问题由自治区水行政主管部门负责解释。
第四十九条 本办法自公布之日起施行。

自治区人大常委会