多元纠纷解决机制的建立和完善--- 最高人民法院法释【2008】17号批复评析

董少谋


　　2008年12月26日，最高人民法院法释【2008】17号发布了《最高人民法院关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》：　

　　根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十四条和《中华人民共和国公证法》第三十七条的规定，经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书依法具有强制执行效力。债权人或者债务人对该债权文书的内容有争议直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。但公证债权文书确有错误，人民法院裁定不予执行的，当事人、公证事项的利害关系人可以就争议内容向人民法院提起民事诉讼。　

　　2008年12月26日，最高人民法院以法释【2008】17号正式发布了《最高人民法院关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》（以下简称《批复》），明确了有关具有强制执行效力的公证债权文书是否具有可诉性的法律适用问题，解决了长期以来公证界和司法界争论的一个实务和理论问题。　

　　1991年公布施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十八条规定：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。”民事诉讼法的这一规定在法律上确立了公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书的强制执行效力。这一法律制度的设计，是我国充分发挥公证法律制度的作用、减少矛盾纠纷的重要措施，也是充分尊重公证事项当事人意思自治的表现。　

　　实践中出现了一种新问题，即公证债权文书的债权人没有在民诉法规定的申请执行期限内向法院提出强制执行申请，直接向法院提起民事诉讼。由于2007年修正前的民诉法规定申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月，而诉讼时效期间一般为两年。这就出现债权人过了公证债权文书申请执行的期限，但双方争议仍在诉讼时效期间内的情形。债权人由于过了申请执行的期限，法院一般不受理公证债权文书强制执行的申请，于是债权人以双方争议仍在诉讼时效期限内为由提起民事诉讼。　

　　2001年12月10日最高人民法院民二庭受理的《青海省西宁市花园南街房管所等与中国工商银行青海省分行营业部等借款担保合同纠纷上诉案》，由审判长付金联合议庭作出的（2001）民二终字第172号判决书指出：　

　　本院认为：本案所涉借款合同和保证合同是各方当事人的真实意思表示，内容不违反法律，应依法得到保护。二审中，两上诉人对原审判决认定的事实并无异议，争议的焦点在于案件的法律适用，即“具有强制执行效力的债权文书公证书”是否具有禁止诉讼的效力。上诉人认为“具有强制执行效力的债权文书公证书”本身具有排斥诉讼的作用，原审法院受理本案无法律依据。根据《中华人民共和国公证暂行条例》第24条的规定，经过公证处公证证明有强制执行效力的债权文书，一方当事人不按文书规定履行时，对方当事人可以向有管辖权的基层人民法院申请执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第218条明确将公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书纳入可直接执行的程序中。因此，当事人可以不经过诉讼，持公证书直接申请人民法院对不履行债权文书的当事人强制执行。对于当事人而言，是依公证书申请强制执行还是再行诉讼，是债权人的权利，法律并不禁止当事人行使诉讼权利。上诉人上诉无任何法律依据，本院不予支持。　

　　对此判决书，本人曾于2004年以“具有强制执行效力的公证债权文书应排斥另行诉讼——评最高人民法院（2001）民二终字第172号民事判决书”为题发表于樊崇义主编之《中国诉讼法判解》第2卷（中国检察出版社2004年6月版），认为：公证机关己经赋予了该借款合同强制执行效力的，作为债权人的青海省分行营业部没有诉权；青海省分行营业部在法定期限内未申请强制执行的，在申请执行期限届满后不能另行起诉，并从五个方面提出理由：　

　　其一，《民事诉讼法》尽管对此问题没有明确规定，但是，从《民事诉讼法》第216、217、218条的立法精神看，《民事诉讼法》将人民法院的判决书、仲裁委员会的裁决书、公证机关赋予强制执行效力的债权文书放在同一阶位上的。公证机关出具了《具有强制执行效力的债权文书公证书》后，作为债权人的青海省分行营业部己经取得了与人民法院通过诉讼程序做出的判决书具有同等强制执行效力的执行根据。也就是说判决书、仲裁书和公证机关赋予债权文书强制执行效力的公证书三者的效力是相等的，地位是相同的，即都属于执行根据，都具有同等的强制执行效力。我国《民事诉讼法》正是基于这一原理，规定公证机关赋予强制执行效力的债权文书可以作为执行根据的。作为债权人的青海省分行营业部己经通过公证程序取得了执行根据，因此，就不能另行寻求诉讼程序再次取得执行根据。　

　　其二，《民事诉讼法》第219条规定：“申请执行的期限，双方是法人的为6个月”。超过法定申请期限，债权人便丧失了申请执行的权利。因为，公证赋予强制执行力的债权文书是经过公证机关按法定程序公证的。债权文书本身没有错，只是因为债权人未在法定申请执行期间内申请强制执行，这说明债权人放弃了自己的权利，债权人享有的权利也就不再受法律保护。债权人不能另行通过诉讼程序重新确认公证机关已经确认了的债权。债权人再向法院起诉，法院当然不能受理案件。　

　　其三，从法学原理上讲，当事人申请公证机关赋予债权文书强制执行效力，是以放弃诉权为前提条件的。当事人既然自愿选择公证机关赋予债权文书强制执行效力的这一债权确认方式，就意味着自愿放弃了诉权，就不能再选择按诉讼程序二次确认债权。两级人民法院混淆了审判程序与执行程序的关系，因为，诉讼的目的是通过审判程序来确认当事人之间的权利与义务关系，并取得执行根据。而公证机关赋予债权文书的强制执行效力就是对债权的一种国家确认，其本身也是一种执行根据。如果允许可以另行起诉，那么，一笔债权可获得两个执行根据，这样，显然对债务人而言是不公平。也就是说，当事人不能在同一实体法律关系上设立两个程序法上的效力。二者非此即彼，公证机关赋予了债权文书的强制执行力就必然使诉权不再发生。而执行程序是强制实现当事人之间的权利与义务关系的。因此，当事人既选择了申请公证机关赋予债权文书的强制执行效力，就不存在当事人另行诉讼的问题。不管是债权人，还是债务人，他们都必须对自己的理性选择负责，一方不履行债务时，另一方不得再就同一债务向法院起诉。　

　　其四，从诉讼要件看，债权人另行起诉，即欠缺诉讼上的权利保护要件。根据具体诉权说，权利保护要件是指当事人请求法院作出有利于自己的本案判决的必须具备的要件。权利保护要件就其内容而言，可分为诉讼上的权利保护要件和实体上的权利保护要件。诉讼上的权利保护要件又包括当事人适格要件和纠纷在法律上有受判决保护的利益，即诉的利益。从诉的利益的具体标准看，在给付之诉中，诉讼标的之请求权已届履行期仍不履行，不仅有侵害债权人权利之意，而且如果债权人不起诉，请求权有因为超过诉讼时效而丧失之处，故债权人请求的首要目的在于请求法院对他们之间争议的民事实体权利义务关系进行确认，而赋予强制执行效力的公证文书已经对其民事实体权利义务关系进行了确认。因而，债权人如另行起诉，由于没有诉的利益而导致欠缺权利保护要件。则应驳回起诉。　

　　其五，从执行申请看，根据《民事诉讼法》笫218条第二款规定，人民法院在执行中发现“经过公证债权文书确有错误的，人民法院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关”，故经公证之债权文书确认之事实或内容不符合法律规定者，人民法院应裁定不予执行。裁定送达后，执行程序终结。当事人得就其债权债务关系再向人民法院提起诉讼，以求解决。这就是说，只有在人民法院裁定不予执行的情况下，才可另行起诉。　

　　基于此，我认为作为债权人的青海省分行营业部向人民法院起诉的，应驳回起诉。　

　　2009年1月12日最高人民法院研究室负责人在详解《批复》中解释，最高人民法院研究室在制定《批复》的过程中，多次召开座谈会，充分听取立法机关、司法行政机关、各级法院以及公证处的意见，经过反复研究论证，最后形成一致意见：　

　　公证债权文书的债权人提起诉讼，人民法院不应受理。根据民事诉讼法第二百一十四条和公证法第三十七条的规定，具有强制执行效力的公证债权文书与法院生效裁判、仲裁裁决具有同等的法律效力，都是执行依据。既然债权人取得了一份具有法律效力的执行依据，就不能再取得另一份执行依据。债权人另行提起诉讼，目的也是为了取得执行依据，不符合“一事不再理”的基本原则。强制执行公证债权文书是双方当事人事先约定的，如果允许债权人既可申请执行，又可直接提起诉讼，不符合立法原意，对债务人不利，有失公平。债权人提起诉讼，往往是因为超过了申请执行期限。民诉法规定的申请执行的期限是对申请人的义务，申请人必须遵守，申请人要对没有在申请执行的期限内提出执行申请承担不利的法律后果。申请人由于自己的原因丧失了法律规定的申请强制执行的权利又转而提起民事诉讼，法院不应支持。由于新修订的民诉法将申请执行的期限延长为两年，而且适用诉讼时效关于中止、中断等的规定，以后一般不应再出现类似的问题。　

　　

环保局 工商局


关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知
环保局、工商局




各省、自治区、直辖市、计划单列市环境保护局、工商行政管理局：
随着我国第三产业的迅速发展，各地兴建了大量的宾馆、饭店、餐厅、歌舞厅、游乐场、音像放映厅、洗染店等饮食、娱乐、服务设施，在繁荣城乡经济、丰富人民物质文化生活方面，发挥了积极的作用。但是部分企业存在着选址不当、设施简陋、缺乏污染防治设施等问题，特别是一
些饮食业的污水、油烟、异味和燃煤锅炉的烟尘，娱乐业产生的噪声，食品加工业产生的振动、噪声，饭店业和商业等产生的空调噪声和热污染等，严重影响了周围居民的正常生活、工作和学习。为加强饮食、娱乐、服务企业环境管理，保护和改善这些企业周围的生活环境和生态环境，保
障人体健康，特通知如下：
一、饮食、娱乐、服务企业的选址，必须符合当地城市规划和环境功能要求，配置防治污染的设施，保护周围的生活环境。上述企业的建设和经营，必须遵守国家环境保护法律、法规、规章和标准，防止环境污染。
二、为防止环境污染和扰民事件的发生，对县以上城镇兴办饮食、娱乐、服务企业的单位、个人，重申以下环境保护要求：
1、饮食企业必须设置收集油烟、异味的装置， 并通过专门的烟囱排放，禁止利用居民楼内的烟道排放。专用烟囱排放的高度和位置，应以不影响周围的居民生活环境为原则。
2、燃煤锅炉必须使用型煤或其它清洁燃料， 烧煤的炉灶必须配装消烟除尘器，禁止原煤散烧。排放的烟尘，应达到国家和地方规定的排放标准。
3、在居民楼内，不得兴办产生噪声污染的娱乐场点、机动车修配厂及其它超标准排放噪声的加工厂。在城镇人口集中区内兴办娱乐场点和排放噪声的加工厂，必须采取相应的隔声措施，并限制夜间经营时间，达到规定的噪声标准。
4、宾馆、 饭店和商业等经营场所安装的空调器产生噪声和热污染的，经营单位应采取措施进行防治。对离居民点较近的空调装置，应采取降噪、隔声措施，达到当地环境噪声标准。不得在商业区步行街和主要街道旁直接朝向人行便道或在居民窗户附近设置空调散热装置。
5、禁止在居民区内兴办产生恶臭、 异味的修理业、加工业等服务企业。
6、 严格限制在无排水管网处兴办产生和排放污水的饮食服务企业。污水排入城市排污管网的饮食服务企业，应安装隔油池或采取其它处理措施，达到当地城市排污管网进水标准。其产生的残渣、废物，不得排入下水道。污水直接排入周围水体的，应当经过处理达到国家和地方规定的
污水排放标准，并经当地环境保护行政主管部门许可，方可排放。
三、新建、改建(含翻建)、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。
四、有污染的企业，在申请企业设立、变更登记时，国家法律、法规规定需要审批的，应提交有关环境影响报告表(书)。
工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。
五、兴办饮食、娱乐、服务企业的建设项目，应执行防治污染及其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。排放的污染物，必须达到国家和地方规定的污染物排放标准。
六、排放废水、废气、固体废弃物及产生噪声、振动等污染的饮食、娱乐、服务企业，必须按照国家有关规定缴纳排污费。
七、任何单位和个人有权向环境保护行政主管部门、工商行政管理部门投诉饮食、娱乐、服务企业污染环境的行为，有关部门在接到投诉后，应及时予以答复或处理。
八、各级环境保护行政主管部门与工商行政管理部门应密切配合，依法加强对饮食、娱乐、服务企业的现场检查和监督管理。
对于违反国家有关环境保护法律、法规的单位和个人，环境保护行政主管部门应依法责令限期改正，并处以罚款，对于严重污染环境的，应同时责令停止使用产生污染的设施。
九、各级环境保护行政主管部门和工商行政管理部门可根据本通知精神并结合本地区实际情况，在近期有计划有重点地对在城镇居民稠密区的饮食、娱乐、服务企业污染环境的情况组织联合检查。



1995年2月11日