利益视角下的流动人口法治管理模式

重庆交通大学思想政治理论教学科研部教师、法学博士 张 智


人口的流动满足了改革开放和市场经济的需要，但利益的流动性使户口管人、“饭碗”管人的方法难以实现对流动人口的有效管理。从就业、住房到医疗、教育，流动人口引发的社会矛盾落脚为多方面的权益保障问题于生活层面不断显现，使流动人口成为影响社会和谐的重要因素。如何通过管理创新有效管理流动人口，已是一个待解决的极具挑战性的课题。党的十八大对流动人口管理的创新方向作出了回答。


创新坐标


党的十八大指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，要求“努力办好人民满意的教育”、“推动实现更高质量的就业”、“千方百计增加居民收入”、“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“提高人民健康水平”，强调“加强和创新社会管理”需要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。流动人口管理创新，是社会管理创新的重要内容。党的十八大对社会建设和社会管理的上述部署，可以看做是创新流动人口管理的风向标。保障和改善民生为重点的社会建设，加快形成覆盖城乡的基本公共服务体系，意味着为流动人口的权益保障和利益实现提供更加可靠的社会平台。通过为流动人口提供满意的教育，推动实现流动人口高质量的就业，增加流动人口收入，为流动人口建立更加完善的社会保障体系等办法，促进流动人口的利益实现。流动人口管理服务的完善和创新，意味着将管理与服务合二为一，为落实“寓管理于服务”的理念提供可操作性的制度安排。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，意味着建立更有力的流动人口诉求表达、利益协调和权益保障通道。


所以，无论是“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，形成覆盖城乡的基本公共服务体系，还是基于完善和创新流动人口管理服务，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的社会管理创新，都体现了将增强流动人口权益保障、促进流动人口利益实现，作为创新流动人口管理的途径和方法的指向与思路。


党的十八大提出，要“实现国家各项工作法治化”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，加强社会管理法律建设，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。在建设社会主义法治国家的大背景下，无论是实现各项工作法治化、发挥法治的社会管理作用，还是加强社会管理法律建设，形成法治保障的社会管理体制，都将社会管理定格在法治模式上。流动人口的管理必然以法治管理为最终模式。


一方面，以利益实现为导向创新流动人口管理，一方面，追求流动人口管理的法治模式。二者结合，构建利益实现为导向的流动人口法治管理模式，应该是党的十八大标定的创新流动人口管理的坐标。


法理依据


利益是社会活动的出发点。社会在利益分化、冲突、协调与均衡中发展和变革。改革开放带来了利益多元格局的形成，一方面，增强了利益主体间的竞争，为经济发展注入了动力，另一方面，也不可避免地在一些领域造成利益冲突，形成社会矛盾。正是在这一过程中，法律通过对利益的控制和调整，发挥着自身不可替代的作用。


法律体现的意志背后正是利益，而利益是权利的目标和方向，是法治的逻辑起点。法律将利益要求转化为权利，并设置与之对应的义务和补救方法，通过表达利益要求、平衡利益冲突、重整利益格局的方式实现对社会的控制。


流动人口由于人的流动造成了自身利益的流动，为利益向权利的转化制造了障碍，也给权利的界定和实现带来了困难，其表现是法律对流动人口利益表达的缺失，后果是法律对涉及流动人口的利益冲突的平衡不力，进而降低了流动人口接受法治管理的主动性和积极性。这是流动人口管理难的重要原因。利益实现为导向的法治管理模式，将管理建立在流动人口利益实现的基础上。它不同于仅仅依靠强制力，就管理而管理的流动人口法治管理。其构建的逻辑，是流动人口为了实现利益乐于接受，甚至是不得不接受法治管理，通过促进流动人口利益实现，增强其接受法治管理的主动性和积极性，最终化解流动人口管理难的问题。


目前，存在一些滞后的法律制度、观念、手段、方法，它们与流动人口利益流动性、利益缺失性的矛盾，使法治管理与流动人口利益实现并非完全一致。这些制度、观念、手段和方法，要么由于未表达流动人口的利益，要么由于在平衡涉及流动人口的利益冲突的过程中，作出了对流动人口不合理的利益调节，使得法治管理在某些方面不但没有促进流动人口利益的实现，甚至成了流动人口一些合理利益实现的障碍，造成了流动人口与法治管理的对立。为了改变这种状况，必须使流动人口法治管理契合流动人口的利益实现。利益实现为导向的法治管理模式，通过创新流动人口法治管理平台、方法、手段，以法治更充分地表达流动人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流动人口的利益冲突、重整社会利益格局的方式，促进流动人口法治管理与利益实现的契合。


构建路径


利益实现为导向的流动人口法治管理模式，将流动人口管理建立在“法治的方式”上，其构建路径必然遵循法治的逻辑，即以流动人口利益实现为导向，在立法、执法、司法、守法、法律监督等法治各环节进行改革与创新。


在立法环节，进行促进流动人口利益实现，寓管理于流动人口权益保障的创新立法。立法是创新流动人口法治管理平台的重要手段。我国目前还没有一部专门关于人口流动的法律，更是缺少通过促进流动人口利益实现，达到有效管理流动人口的统一立法。但近年来在一些部门和地方制定的规章条例中，已经开始出现“寓管理于服务”，将流动人口利益实现作为管理流动人口重要途径的“立法”趋向。如2009年颁布施行的《流动人口计划生育工作条例》就是典型的“寓管理于服务”的例子。2009年施行的《湖南省流动人口服务和管理规定》和2013年施行的《湖北省流动人口服务和管理条例》也是实例。这些规章条例将流动人口法治管理与促进流动人口利益实现紧密结合，寻求将管理实现于服务中。


在执法环节，采用促进流动人口利益实现的执法新方法、新手段，落实“寓管理于服务”的执法理念。执法是实施法治管理最直接的环节，在法治管理中，流动人口的利益与执法的关联性最为显白。所以，面对执法，流动人口也最为敏感。如何将执法变为服务，在服务中实现管理，让流动人口感觉不到执法的强制性，而是感受到执法对促进自身利益实现的必要性，对增强流动人口接受法治管理的主动性与积极性有重要意义。从做好执法前的执法宣传，到优化办事流程，降低流动人口接受执法、实现利益的成本，再到执法处置后，对流动人口进行后续的执法帮扶，解决实际的困难，实现预期利益，可以说，基于流动人口利益实现的执法创新，存在于执法的全过程。


城市乱停车问题分析及对策

李思贤 刘浩 郑礼华

近年来，我国经济发展迅速，城市商业日益繁荣，人民生活水平不断提高，城市小汽车拥有量快速增长，汽车消费已经成为经济社会发展的一个新的具有活力的重要因素。与此同时，由于城市硬件建设不完善，停车管理体制不健全等原因，城市“乱停车”的问题也随着汽车消费市场的迅速发展而日益凸现。本文重点分析城市“乱停车”问题的原因，并在相关法律依据的基础上提出一些初步的对策和建议。
一、存在的主要问题及不良影响
1．机动车道上多违章停车。在天津市治理机动车乱停乱放行动中，有近五成违法停车者是因为混淆了“临时停车”与“停放车辆”两个概念而受罚。区分机动车停放和临时停车，主要看驾驶人是否离开车辆：如在路边短暂停留，驾驶人不离车，上下人员或者装卸物品后立即驶离，则为临时停车，路边临时停车时应紧靠道路右侧；如停车后驾驶人离开车辆则为停放车辆，停放车辆必须在依法施划的停车泊位上，否则为违章停车。机动车道上违章停车会大大降低道路的通行能力，影响其他车辆安全通行，更严重的可能会引起交通堵塞，造成交通秩序混乱。此外，一些占道停车使原本狭窄的车道变得更窄，使得行车或者两车交汇时，容易出现碰撞或者刮擦现象，增加社会矛盾。
2．机动车与人“抢道”现象严重。在城市繁华商圈，机动车占用人行道停车的问题尤为严重，造成行人没路可走，只能穿行于车林之间，严重影响了行人的交通安全。据调查，街道两边商家多“各自为政”，擅自设置停车位，以满足顾客的停车要求。多数停车位并没有经过相关部门审批而设立，而这些未经审批的“免费停车位”出现，在社会上也造成了“路边、人行道停车合法”的错误概念，以致人行道上乱停车现象泛滥，阻碍人行道畅通。此外，由于人行道结构层单薄且地下管道和管线密集，在人行道设置停车位或者违章泊车，人为的增加路面承重，不仅破坏了人行道，严重的会导致人行道下的自来水管或煤气管道压裂，影响社会生活、威胁公共安全。
3．其他。城市车辆乱停乱放，诸如侵占绿地、占压市政管线及消防通道等现象都很普遍。乱停乱放的车辆经常堵塞居民小区消防通道或者挡住消防栓等设施，导致消防车辆无法及时到达现场扑救火灾，严重危害人民群众生命财产安全。另外，由于执法管理力度不够，处罚措施实施不到位，乱停车不认罚现象较多，造成了乱停车-处罚不到-还是乱停的恶性循环。此外，城市乱停车会增加社会治安隐患，机动车随意停放，无人看管，容易成为违法犯罪分子的作案目标。
由此可见，车辆乱停乱放现象危害严重，不仅影响道路通行、交通安全，其而且对市容环境、公共安全、社会治安等多方面的消极影响都是不容忽视的。
二、原因分析
1．“城市停车难”。停车位缺口大，停车供需矛盾突出。近年汽车消费市场迅速发展，各种社会车辆和私家车增加速度加快，停车位的供给远远小于需求量，停车泊位的不足与小汽车拥有量的迅速增长形成极大反差。停车场（位）这种城市基础设施建设的不足是导致乱停车现象的重要原因。另外，停车场管理混乱也是导致停车难、乱停车的原因。在停车场经营管理方面，除有授权特许经营的场站外，另有形形色色的停车场公司、物业公司纷纷涉足停车行业。有些公司只以营利为目的，采取不科学、不负责任的手段来经营或建设停车场；有的甚至划几条线，一张板凳，一个挎包，就堂而皇之地“停车收费”，这使停车市场更加混乱，让部分驾驶员考虑经济原因、减少费用而弃停车场乱停乱靠。而市民长期以来始终把停车场所视为公共设施，习惯免费或接近于免费停车的现象较为普遍存在，人们往往不原意为半小时的停车支付一元钱，“铤而走险”乱停车。
2．“认识不够、守法意识淡薄”。部分驾驶人文明意识不够，守法意识不强是导致车辆被乱停乱放的直接原因。部分驾驶人乱停车是图自己方便，开车外出办事、购物时随意乱停车，此举是文明意识不够的表现；另一部分驾驶人则为前文中所提到的混淆了“停放车辆”和“临时停车”两个概念，此属认识不深；另外有些驾驶人虽有认识，却“心存侥幸”乱停车，此属守法意识不强。驾驶人的认识、意识不够直接导致了车辆乱停乱放现象的发生。
3．管理体制没有理顺，城市占道停车多头执法、管理混乱。在现有的停车管理体制中，交通、公安、市政、城管、环保、交警等部门都对停车场有管理职责，管理部门过多，缺乏统一协调的管理，也没有统一的执法队伍，缺乏长效管理机制，管理效率低。由于管理体制没有理顺，没有一个权威部门对停车场进行管理，使得新停车场建设缓慢。另外，多头执法酿成混乱状态。有一个形象生动的例子：如果一辆车在城市道路上违章乱停车，刚好两个轮子停在机动车道上，另外两个轮子停在人行道上，那处罚起来就会产生难题。现有的管理体制下，机动车道归交警管理，人行道归城管执法局管理，此种情况下两个部门都依据各自掌握的法律、法规，对这辆车各处罚一半，而相互推诿、扯皮等现象应运而生，直接影响到执法监管的力度。此外，疏于对乱停车执法的现象比较普遍，执法力度不够，以致部分驾驶人心存侥幸而乱停车。
三、法律依据
在现有管理体制不健全、措施执行不到位的情况下，应明确管理乱停车现象的法律依据，以理顺管理体制，进一步健全制度，完善机制，建立起完善、长效的停车管理体系。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）等相关规定，我国多数城市的管理已经进入相对集中行政处罚时代，原本属于公安交通、市政、市容环境等职能部门的全部或部分行政处罚权，统一由城管执法部门行使。在停车管理方面，原本由公安交警部门负责的机动车非法占用人行道的监督检查和行政处罚权，划归城管执法局；而机动车道上违章停车仍然由公安交警部门管理。在实体法律规定方面，《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条、第五十六条、第五十九条、第八十九条、第九十条、第九十三条以及《〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施条例》第六十三条第三款等关于“停车”及其法律责任的规定明晰。因此城管执法部门与公安交警部门应沟通协作，并在现有的政策法规基础上，根据各城市的实际情况制定更加详尽的管理办法，依法依规构建和谐的城市停车管理体制。
四、对策与建议
1．完善立法及规章制度建设。在城市停车管理方面，除《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例的大致规定外，具体管理过程中并没有更详细的、专门性的规定作为依据。相比较之下，国外“交规严谨”值得借鉴：在法国巴黎，不同形状和颜色的大小600多个路牌中，不乏有关于停车和泊车的标志。要停车，需要眼观六路：付费停车场、车卡停车场、两轮停车场、货车停车场的标志各不相同，要看牌子分辨。法国交规中的停车准则只有两条：别妨碍交通和别成为危险的障碍，但关于障碍停车和危险停车的条款列得相当细致，所以巴黎乱停车的现象并不普遍，这得益于其“交规严谨”。目前，治理国内城市停车乱象最根本的途径是建立完善、严谨的规章制度，在《道路交通安全法》等上位法关于对停车管理的规定比较粗放的情况下，各城市应该在现有的政策法规基础上，研究制定相对完善的停车地方法规和更加具体、详细的管理办法，如《厦门市停车场建设和停车管理规定》的出台将为厦门市治理乱停车现象提供有力的制度保障。
2．加强宣传教育，提高民众意识。一是可以通过电视、广播、报纸、网站等各种媒体，大力宣传乱停车现象带来的社会危害，宣传乱停车违反了哪些法律规定，使广大驾驶员意识到乱停车时违法违规行为。同时，还要引起社会各界关注，纠正“路边、人行道停车合法”的错误概念，共同抵制乱停车现象。二是要加强教育，提高全民素质，从小抓起，从学生抓起，培养全民养成良好的交通行为习惯。“从学生抓起”不仅指针对在校学生，应该更要注重对“驾驶学员”的教育，驾驶员取得机动车驾驶执照之前应对“道路交通安全法规”和“停车管理规定”又全面地了解和掌握，以“资格准入”的方式来强化驾驶员的守法意识，从人的意识这一源头治理“乱停车”问题。
3．强化管理、严格执法，加大处罚力度。在有法可依的基础上，更要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。针对乱停车现象，公安交警部门和城管执法部门应加强巡查频率，及时制止各种乱停车行为，严格按照法定程序对违规驾驶员进行处罚，使违规驾驶员充分意识到不能随意乱停车。另外，针对“乱停车不认罚”现象，城管执法部门应加强和交警部门的联系，对于违规驾驶员不重视城管执法开具的处罚单，对不按规定时间接受处理的车辆，应将其车辆违规信息抄报送传输到交警部门交通违法信息系统中，在年检中加以限制。此外，对于乱停车屡教不改、严重影响行人车辆通行、堵塞消防通道等情况，应采取强制牵引措施，具体操作可依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条实施。
4．加强停车场位基础设施建设，优化资源管理配置。针对城市停车泊位供给不足的情况，应在现有的公共设施基础上开辟出新的停车场位。可依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条之规定，并根据城市、道路的具体情况，增建停车场，增加停车泊位。然而基础设施建设并不能一蹴而就，现阶段应该积极整合现有的停车资源，“广开源路”，并建立停车诱导系统，运用综合的、科学的管理技术，优化停车资源配置。
总的来说，整治乱停车、规范停车秩序必须坚持堵疏结合，分阶段实现目标。目前应实施以加大路面停车执法管理力度与整合现有停车资源为主，加强停车位基础设施建设为辅的策略，从治标入手，以取得初步成效；中期则要实施加强宣传教育和完善政策法规制度为主，优化停车资源配置为辅的策略，标本兼治，营造良好的停车氛围；远期则应实施以强化管理为主，不断完善创新管理机制为辅的策略，建立长效的管理运作与行政执法相统一的机制。


（作者为湖南省人民政府法制办公室）